Karel Zvára
oficiální osobní stránky
stanovisko služební zákon

Zbavíme se korupce nebo moci voličů?

úterý, 21. leden 2014 8:00

Poslanecká sněmovna má na programu nejbližší schůze projednávání novely služebního zákona. Ano, toho, který je již dlouho přijatý, ale jehož platnost je dlouhodobě odkládána. Přinese skutečnou profesionalizaci státní správy? Zbavíme se korupce? Nebo to bude jinak?

Na stole jsou dvě různé novelizace tzv. "služebního zákona". Jedna je z dílny ČSSD, druhá pochází z Rusnokova vládního kabinetu. Liší se v něčem zásadním a co přinesou? Má profesionální státní správa smysl a jaká by měla být? Co tedy můžeme očekávat? Administrativu politiky? Nebo snad politiku administrativy? (ze seriálu Jistě, pane ministře; díl Otázka loajality)

Dvě verze novely

Verze ČSSD a Rusnokovy vlády se liší v mnoha aspektech, nejen v tom, zda má hlavního státního úředníka jmenovat prezident či někdo jiný. Přesto jsou si v mnohém podobné, a to nejen proto, že obě vycházejí z více než 10 let existujícího, byť doposud neúčinného zákona. Někteří dokonce tvrdí, že s ním počítá i Ústava; zřejmě narážejí na článek 79, který však podle mne na to, že by měla existovat autonomní státní služba, neodkazuje.

Za pozornost stojí už samotné vymezení služby státních zaměstnanců. Ve verzi ČSSD jej najdeme v § 6, ve vládní verzi v § 5. Ve verzi ČSSD by státní zaměstnanci přímo zasahovali do politiky v oblastech státní dotační politiky a politiky výzkumu a vývoje. Ve vládní verzi je u těchto bodů výslovně uvedeno "přípravu nebo realizaci...", což mnohem více odpovídá správní (a ne politické) činnosti.

Obě verze ("vládní" i "poslanecká") se vcelku shodují v rozsáhlé samosprávě státní služby. Zavádějí generání ředitelství (státní služby) a tzv. "systemizaci", která mimo jiné určuje počty pracovníků. Ačkoliv má být systemizace schvalována vládou, je vždy připravována úřednickou samosprávou. Změna počtu služebních míst je přitom vymezena tak, že je přípustná, jen za určitých podmínek. Ovšem jak donutit státní správu, aby se zmenšila, pokud to třeba sama nebude chtít navrhnout?

Státní službu bude de facto ovládat generání ředitel (státní služby). Podle návrhu Rusnokovy vlády jej bude jmenovat a odvolávat na návrh vlády prezident republiky. Návrh ČSSD předpokládá možnost jmenování vládou s předchozím souhlasem prezidenta republiky, a to na šestileté funkční období. Takový generální ředitel přitom musí ve státní správě pracovat nejméně šest let. V obou případech bude tedy záležet na společném názoru (či politickém obchodu) mezi vládou a prezidentem republiky. Od zavedení přímé volby prezidenta přitom nejsou vláda a prezident v přímém vztahu. Návrh ČSSD také omezuje vedení státní služby jen na osoby, které jsou již po poměrně dlouhou dobu (6 let) "součástí úřednického systému".

Za pozornost stojí také úprava kárného provinění a kárného řízení se státními zaměstnanci. Kárné řízení bude plně v rukou státní správy, neboť už samotný návrh na zahájení kárného řízení může podat jen služební orgán (tj. součást státní správy) nebo státní zaměstnanec sám proti sobě. Pokud by státní správa chtěla např. sabotovat provoz správního úřadu tak, aby aktuální vládě či aspoň ministrovi nadělala problémy, nemohla by se tomu zvolená politická reprezentace nijak účinně bránit, leda by se jí podařilo změnit služební zákon.

Profesionální státní správa

Pokud chceme mít stát, nějakou státní správu potřebujeme. A pokud bude stabilní a odborná, bude to lepší, než pokud by měla velké výkyvy v kvalitě práce či v odbornosti. Jenomže státní správa rozhoduje o používání peněz, které jim svěřili daňoví poplatníci; i když slovo "svěřili" je troufalé - to proto, že evokuje dobrovolnost, ovšem odvod daní prvek dobrovolnosti postrádá. Proto nestačí stabilita a odbornost, důležité je také střídání míst, aby se často přetrhávaly klientelistické vazby, pokud už někde vzniknou. Daňový poplatník totiž nemůže říci "když vidím, jak špatně mé peníze vynakládáte, už vám žádné nedám". Podívejme se na plnění těchto požadavků navrhovaným služebním zákonem blíže:

Stabilita

Velká. Tak velká, že budoucí vlády mohou mít problém vůbec se státní správou spolupracovat, neboť samotní ministři nebudou mít ani kárný vliv na své úředníky a ani vláda nenadělá nic bez dohody s prezidentem republiky (ať už jde o návrh ČSSD či Rusnokovy vlády). Jediná možnost, která vítězným stranám zbude, bude další novelizování služebního zákona tak, aby mohla snáz vyměnit alespoň vedení státní správy. Chceme zákon, který bude po příštích parlamentích volbách účelově novelizován? Umožněme vládě, ať alespoň vymění generálního ředitele státní služby a tak ať převezme odpovědnost za státní správu. Jinak bude moci oprávněně říkat: "My jsme to chtěli zlepšit, ale s úředníky nic nenaděláme.." Je tu ještě jeden, a myslím si, že silnější, důvod: Úředníci mají svůj mandát jen z jmenování. Nejsou odpovědní politicky - voličům za plnění předvolebních slibů. A protože nejsou voleni, neměli by se stát další autonomní mocí ve státě. Obávám se, že projde-li některá z novel, stane se státní správa de facto další nezávislou a nevolenou mocí.

Odbornost

Oba návrhy hovoří o programech vzdělávání, ovšem silně omezují možnost státního zaměstnance z práce vyhodit jen proto, že se nabízejí kvalitnější uchazeči. Nechť služební zákon místo požadavků na průběžné vzdělávání požaduje termínované konkursy a postupné zvyšování pracovní pozice. Kdo se nezlepšuje aspoň tak, aby na něj zbylo místo ve státní správě, musí odejít.

Ochrana proti osobním vazbám

Představení, tedy státní úředníci, kteří jsou v manažerských pozicích, by neměli dlouho setrvávat v jednom úřadě. Automatickým přeřazováním pracovníků, kteří mají výkonné pravomoci, dojde k přetrhání vazeb a převzetí odpovědnosti jinými lidmi. Nechť takový zákon, když už "musí být", předpokládá pravidelné změny zaměstnavatelů představených státních zaměstnanců nebo alespoň jejich pozic.

Co můžeme očekávat

V případě, že bude přijata některá z předložených novel, neočekával bych zhoršení fungování státních orgánů. Jenomže samotná funkčnost je jen část jejich "užitných vlastností". Očekávám to, co mnozí budou považovat za dobrou zprávu: Na zpravodajských portálech výrazně ubude zpráv o korupci ve státní správě. Klesne index vnímání korupce. Ne samotná korupce, jen její vnímání. Proč? Protože na ni nebude tak dobře vidět. Proč? Protože úředníci nejsou oproti voleným politikům tak závislí na veřejném mínění.

Politikovi obvykle ve volbách ublíží, už když se kolem něj jen mihne stín podezření z nějaké nepravosti. Je na billboardech, hovoří v rozhlase, v televizi, zpravodajské portály s ním dělají rozhovory. Jeho jméno je na kandidátce. Jeho zvolení závisí na veřejném mínění. Státnímu úředníkovi veřejné mínění neublíží, alespoň ne výrazně. A protože na něm není závislý, jeho nepřátelům nic moc nepřinese snaha o zveřejňování podezření na "nepravosti" ve státní správě. Motivace politických konkurentů na vyhledávání nepravostí prudce poklesne. Pokud bude navíc státní správa oddělena od politiky, neponesou za ni zvolení zástupci občanů politickou odpovědnost. Dnes musejí vysvětlovat např. jak je možné, že zrovna na jejich ministerstvu došlo k vypsání konkrétní veřejné zakázky bez soutěže. Se služebním zákonem budou moci říci: "Mně se neptejte. Já na úředníky nemám žádný vliv, ani s nimi nemohu zahájit kárné řízení."

Opravdu to chceme? Volby budou mít opět o něco menší význam než nyní. Skoro každý zas bude nadávat. Ale asi nepřipustí, že sám nese svůj díl viny. Profesionalizujme státní správu, ponechejme však její řízení a tedy i odpovědnost na ní na volených zástupcích. Bez toho budou volby jen divadlem pro daňové poplatníky, kteří musí platit, ale jejich hlas bude mít menší váhu než dnes.

Článek vyšel 21. ledna 2014 na volebním webu Svobodných

Karel Zvára, 2017 - RSS